Desarrollo y conflicto: brechas entre los municipios PDET y no PDET de Antioquia

En el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, suscrito entre el Gobierno de Colombia y el grupo armado FARC-EP, el 24 de noviembre de 2016, se contemplan seis asuntos clave con los que se pretenden generar transformaciones profundas que garanticen que la paz se mantenga en el tiempo. Uno de esos seis asuntos es la Reforma Rural Integral (en adelante RRI), que busca contribuir a la transformación estructural del campo a través de la creación de condiciones de bienestar para la población rural, de manera que se cierren las brechas urbano-rurales y se creen condiciones de bienestar con calidad de vida para todas las personas que habitan en la ruralidad.

Si bien la implementación de la RRI deberá cubrir todas las zonas rurales de Colombia, su ejecución será priorizada en los territorios más afectados por el conflicto, la miseria, la ausencia eficaz del Estado y la presencia de cultivos ilícitos y economías ilegales. El instrumento designado para lograr la transformación en las zonas priorizadas son los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (en adelante PDET) que constituyen programas subregionales de transformación del ámbito rural a 10 años e instrumentos de planificación y gestión para implementar de manera prioritaria los componentes de la RRI y las medidas establecidas en el Acuerdo Final para los municipios priorizados (Presidencia de la República de Colombia, 2020).

Hoy, casi cuatro años después de la firma del Acuerdo Final, es de interés examinar qué ha pasado con los PDET, máxime cuando la atención se ha volcado –con toda razón– en atender la pandemia causada por el COVID-19 y las herramientas diseñadas para garantizar la paz en el tiempo parecieran ocupar un lugar secundario en la agenda pública.

Esta historia se concentra en analizar la situación de los municipios PDET de Antioquia en tres sectores estratégicos para garantizar derechos básicos para la población y por su impacto tanto en el bienestar como calidad de vida. Estos sectores se encuentran asociados tanto a pilares de los PDET como a los Objetivos de Desarrollo Sostenible: salud (pilar 3 y ODS 3), educación (pilar 4 y ODS 4) y paz (pilar 8 y ODS 16). Para ello, se analiza el estado antes y después de la firma de los acuerdos de paz en los sectores mencionados, a través de indicadores clave en los ODS relacionados para el período 2014-2018. El análisis se realiza agrupando los municipios PDET y considerándolos como un grupo compacto, cuyo desempeño se compara con el de los municipios no PDET al interior de las subregiones territoriales de Antioquia.

Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET): una herramienta para la transformación integral del campo

Los PDET son un instrumento de planificación y gestión para implementar de manera prioritaria los componentes de la Reforma Rural Integral y las medidas pertinentes que establece el Acuerdo Final, en los municipios priorizados. (Presidencia de la República de Colombia, 2020). Para la construcción de los PDET, se diseñó una estrategia basada en ocho pilares, que constituyen los ejes temáticos clave para lograr la transformación estructural en el campo que busca la RRI.

Figura 1. Pilares de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial

Fuente: Presidencia de la República de Colombia, 2020

Con base en los ocho pilares, la construcción de los PDET se lleva a cabo a través de ejercicios de planeación participativos que tienen como punto de partida un diagnóstico territorial el cual permite edificar una visión del territorio con líneas de acción estratégicas a 10 años. A la fecha, entre los 1.123 municipios de Colombia se han priorizado 170 municipios PDET en 16 subregiones del país.

Figura 2. Subregiones y municipios PDET

Fuente: Agencia de Renovación del Territorio, 2020

La ejecución de estos planes requiere, sin duda, un flujo importante de recursos, considerando que su foco de acción son zonas donde tradicionalmente la presencia del Estado ha sido nula o no ha sido efectiva (Ver COVID-19 y posconflicto)

"Si formaran un país, serían el más pobre de Latinoamérica, el peor en materia de infraestructura, el más violento y, entrelazado con todo lo anterior, el país con mayor participación de actividades ilegales en su economía. "

Cárdenas (2020)

Los municipios PDET en Antioquia

En Antioquia, 24 municipios fueron priorizados para la implementación de los PDET, esto es 14,1% del total (170). Estos municipios fueron agrupados en cuatro subregiones: Urabá, Bajo Cauca y Nordeste, Sur de Bolívar y Chocó, que no coinciden exactamente con las nueve subregiones territoriales tradicionales del departamento. Para efectos del análisis, se considerarán las subregiones de acuerdo con la clasificación territorial de Antioquia y no las subregiones PDET, a fin de analizar qué pasa en el grupo de los PDET frente al grupo de los no PDET cuando existe esta división en una misma subregión territorial del departamento.

La población de los 24 municipios PDET representó 17,5% del total de la población antioqueña a 2018 (1) (6,7 millones de habitantes). Ahora bien, si se considera a los municipios PDET como un solo grupo, entre ellos Urabá es la subregión con mayor representatividad poblacional con casi 6 de cada 10 habitantes que pertenecen a esta región, seguida por el Bajo Cauca con 3 de cada 10 habitantes.

Fuente: elaboración propia basada en DNP – TerriData (2014 – 2018)

Finanzas públicas para el desarrollo

La descentralización en Colombia es uno de los propósitos consignados en la Constitución de 1991 que apunta a la consolidación y autonomía de las entidades territoriales a nivel administrativo, político y fiscal; en este orden de ideas, los gobiernos regionales y locales adquieren funciones de provisión de bienes públicos con el objetivo de aportar al desarrollo económico y social del territorio (Bonet-Morón et al., 2016).

Las finanzas públicas de los municipios y departamentos se componen de recursos propios y de transferencias que reciben de la Nación para lo cual se crea el Sistema General de Participaciones (SGP) en donde, tras una serie de reformas, se establece  que la destinación de los recursos se centran en educación, salud, propósito general (agua potable y saneamiento básico, recreación, cultura y deporte), recursos de libre destinación, resguardos indígenas, municipios ribereños al río Magdalena, alimentación escolar y pensiones (2).

Por esto, y teniendo en cuenta que los ingresos por concepto del SGP se complementan con recursos propios, el Departamento Nacional de Planeación desarrolló el Índice de Desempeño Fiscal (entre 0 y 100) de los municipios en el cual, para identificar la capacidad de gestión de los recursos y de sus finanzas, se contemplan aspectos como los recursos destinados a funcionamiento, el respaldo de la deuda, dependencia de las transferencias de la nación, generación de recursos propios, magnitud de la inversión y capacidad de ahorro.

Figura 3. Niveles y ponderación del Índice de Desempeño Fiscal

Fuente: DNP, 2018

Finanzas públicas en los municipios PDET de Antioquia

A partir de las características de los municipios PDET, en términos de asignaciones por sector del SGP, este conjunto de entidades ha tenido en promedio una tendencia creciente para los sectores de salud y propósito general (agua potable y saneamiento básico). La diferencia entre 2014 y 2018 en salud es mayor para los municipios PDET (cerca de 5 puntos porcentuales – p.p.) en comparación con los municipios no PDET (cerca de 2 p.p.). Es pertinente resaltar, sin embargo, que para la asignación de propósito general los municipios PDET de Magdalena medio, nordeste y occidente, han presentado una disminución en la asignación.

Por otro lado, en términos de recursos para la educación, tanto los municipios PDET como los no PDET presentan una tendencia decreciente en la distribución promedio de asignaciones para este rubro entre 2014 y 2018.

En cuanto al desempeño fiscal, los municipios PDET obtuvieron en el 2018 un puntaje promedio de 69.2 que corresponde a 0.8 puntos por debajo del promedio del año 2014 (70). En comparación con los municipios no PDET, para el 2018 se encontraron, en conjunto, 1.3 puntos por debajo de este grupo. Sin embargo, es importante resaltar que los puntajes son heterogéneos entre entidades de diferentes subregiones y es posible identificar tres grupos de acuerdo con la clasificación del DNP: a) Magdalena medio y norte - sostenible (entre 75 y 78); b) Bajo Cauca, Nordeste y Urabá - vulnerables (entre 67 y 69) y Occidente | Dabeiba - en riesgo (52,1).

Fuente: elaboración propia basada en DNP – TerriData (2014 – 2018)

Esto sugiere, de acuerdo con el DNP, que las capacidades en materia fiscal de las entidades territoriales son desiguales y requieren de un tratamiento diferenciado para mejorar el desempeño. 

Fuente: elaboración propia basada en DNP – TerriData (2014 – 2018)

Salud, educación y paz: tres pilares para la transformación del campo

Salud: hacia una vida sana y con bienestar (ODS 3)

El ODS 3 propone garantizar una vida sana y promover el bienestar en todas las edades como asunto esencial para alcanzar el desarrollo sostenible. En ese sentido, se alinea con uno de los pilares de los PDET que corresponde a la salud rural, orientada a integrar las acciones necesarias para que todos los habitantes de la ruralidad tengan un estado completo de bienestar físico, mental y social.

Uno de los muchos efectos desastrosos del conflicto está asociado a la disminución del acceso a los servicios de salud en las zonas donde se desarrollan los enfrentamientos, ya sea por un menor acceso geográfico derivado de la destrucción de vías o dificultades para transportarse, un menor acceso económico, un menor acceso social o limitaciones al acceso a través del confinamiento por la existencia de minas antipersona o porque hay prohibiciones para la movilización. Todo lo anterior se asocia a impactos en la salud en las zonas en las que el conflicto armado tuvo mayor intensidad como incremento en incidencias de enfermedades transmisibles, difusión de enfermedades de transmisión sexual, incremento de enfermedades crónicas no transmisibles, mayor intensidad de la mortalidad infantil, prevalencias elevadas de trastornos mentales y bajas coberturas de vacunación, entre otros (INS, 2017).

Si bien es claro que la cobertura en salud difiere del acceso a salud, entendido como la utilización de los servicios médicos al momento de ser requeridos (Ayala, 2014), el aseguramiento al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) se entiende como el primer paso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a la salud (Agencia de Renovación del Territorio, 2019). En el grupo de los municipios PDET, entre 2014 y 2018, la cobertura del SGSSS pasó de 86,3% a 81,7%. Por el contrario, en los municipios no PDET, la cobertura pasó de 92,4% a 96,1%, incrementándose en 3,7 pp.

Estos datos muestran que, contrario a lo esperado, entre 2014 y 2018 creció el porcentaje de la población en los municipios PDET que no se encuentra afiliada al SGSSS a través de ningún régimen, al pasar de 13,7% a 18,3%. Específicamente, al analizar los datos de la Población Pobre No Asegurada (PPNA) (3), se encontró que las peores situaciones dentro del grupo de los municipios PDET de Antioquia estaban en Vigía del Fuerte con 6,8% de su población en esta situación y El Bagre con 4,7%.

Fuente: DNP - TerriData & MinSalud (2014-2018)

En cuanto a la afiliación al SGSSS desagregada por tipo de regímenes, cabría esperar que con el fin del conflicto y la firma del Acuerdo Final se materializarían inversiones productivas en las zonas afectadas por el conflicto, en respuesta a incentivos, por ejemplo, de carácter tributario, ofrecidos por el Gobierno Nacional (4) y que, por esa vía, hubiese mejores oportunidades laborales para los habitantes de los municipios PDET que, entre otras cosas, podría derivar en un incremento de las afiliaciones al régimen contributivo versus el subsidiado. Sin embargo, los datos evidencian que, aunque disminuyó la proporción de afiliados al régimen subsidiado en los municipios PDET en 5,8 pp entre 2014 y 2018 (pasó de 63,7% a 57,9%), este régimen sigue concentrando la mayoría de afiliados, mientras que el contributivo se ha mantenido relativamente estable en el período de análisis. Esta situación difiere de lo que sucede en los municipios no PDET donde la mayoría de afiliados sí pertenecen al régimen contributivo y su proporción tiende a aumentar: entre 2014 y 2018 pasó de 58,7% a 64,4%.

Lo anterior contrasta con los resultados en materia de inversión que, como ya se vio, mostraron una tendencia ascendente en la asignación promedio de recursos del SGP entre 2014 y 2018 para los municipios PDET, alcanzando una participación de 46,9% de los recursos para ese último año, 5 pp por encima del valor de 2014.

Hacia una educación inclusiva, equitativa y de calidad (ODS 4)

El ODS 4 busca garantizar una educación de calidad y promover las oportunidades de aprendizaje que permitan la reducción de las desigualdades y diferencias; en este sentido, la educación y primera infancia rural componen uno de los pilares para los municipios que hacen parte de los PDET, en donde se buscan acciones que permitan garantizar la cobertura, la calidad y la pertinencia.

Los efectos del conflicto permean a la educación de consecuencias que pueden poner en riesgo la calidad de vida de las personas y generar barreras de acceso a procesos económicos y sociales básicos. En este sentido, el conflicto está asociado a la destrucción de infraestructura, ambientes de aprendizaje, gasto en educación, desempeño académico, matrícula y deserción, más una serie de efectos que son más difíciles de medir como traumas psicológicos y composición familiar y comunitaria (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, 2011).

Desde 2014, en los municipios PDET de Antioquia se presenta una disminución en las tasas de cobertura (5) que coincide con la caída de asignación de ingresos del SGP a este sector: en 2018 la tasa de cobertura bruta en transición fue de 77.1% siendo la más baja en comparación con los cuatro años anteriores; en cuanto a la tasa neta, se presenta el mismo comportamiento. Para el caso de educación primaria, si bien las tasas de cobertura bruta se mantienen por encima de 100%, se presenta una tendencia decreciente; para la tasa neta, en 2018 se presenta un valor de alrededor de 16 p.p. por debajo del valor de 2014. 

Para el caso de educación secundaria y media, en los municipios PDET se presentan tendencias más estables y marginalmente crecientes. Sin embargo, las brechas en la cobertura bruta y neta son más amplias con respecto a los otros niveles educativos lo cual sugiere, de acuerdo con Proantioquia (2018), la posible existencia de mayores niveles de extraedad.

Fuente: elaboración propia basada en DNP – TerriData (2014 – 2018)

En términos de deserción intra-anual se ha presentado un crecimiento en la tasa promedio para los municipios PDET con excepción de aquellos ubicados en la subregión norte (diferencia de 0.1 p.p entre 2014 y 2018.). Las tasas de estos municipios en el 2014 estaban entre 1.6% y 3.8% mientras que para el 2018 se ubicaron entre 3.7% y 5.9%. Si bien este mismo comportamiento está presente en los municipios no PDET de Antioquia, la mayor tasa de deserción es de 4.1% (en las subregiones de Magdalena medio y Urabá) lo cual podría sugerir la existencia de situaciones que están ocasionando el abandono de la escuela.

Finalmente, desde el punto de vista de calidad, entendida como el puntaje en pruebas estandarizadas Saber 11, los municipios no PDET, entre 2014 y 2018, han presentado puntajes superiores a aquellos obtenidos por los municipios PDET tanto para las pruebas de lenguaje como para las de matemáticas, lo cual da cuenta de las brechas existentes en materia de calidad y cobertura.

Fuente: elaboración propia basada en DNP – TerriData (2014 – 2018)

Hacia una sociedad justa, pacífica e inclusiva (ODS 16)

El conflicto trae consigo unos enormes costos éticos y humanos acompañados de un debilitamiento de las instituciones en donde, de forma directa, se pierden vidas a manos de los enfrentamientos (Restrepo, 2019). En adición, en Colombia, una de cada tres muertes violentas ha sido generada por el conflicto y la sociedad civil ha sido la más afectada (GMH, 2013). En este contexto, cobra relevancia el análisis del ODS 16 a la luz de las acciones para la no repetición del conflicto y la erradicación de toda forma de violencia presentados como el pilar 8 de los PDET

Al comparar la tasa de homicidios de los municipios PDET de Antioquia entre 2014 y 2017, es decir antes y después del conflicto, se identificó que esta disminuyó en 6 de las 9 subregiones del departamento: Bajo Cauca, Magdalena Medio, Nordeste, Oriente, Urabá y Valle de Aburrá, teniendo la caída más drástica en las subregiones de Bajo Cauca (-49,4%) y Nordeste (29,9%). Sin embargo, ese no fue el caso para las subregiones del Norte, Occidente y Suroeste, donde la tasa de homicidios incrementó, con mayor aumento en Occidente (77,1%). En específico, para 2017, el municipio con mayor tasa de homicidios fue Briceño, ubicado en la subregión norte y perteneciente al grupo de los municipios PDET.

Fuente: elaboración propia basada en DNP – TerriData – Mindefensa (2014 – 2018)

Ahora bien, pese al descenso de la tasa en el tiempo para 6 de las 9 subregiones, cuando se compara la tasa de homicidios en los municipios PDET y no PDET del departamento, se encontró que los PDET presentaron una tasa de homicidios mayor entre 2014 y 2017, con excepción de la subregión Occidente. Además, es de resaltar la brecha que existe en la subregión norte en donde la tasa promedio, de los 3 municipios que pertenecen a los PDET, es casi 3 veces mayor al promedio de los otros 14 municipios de esa subregión.

En cuanto al análisis del número de casos de homicidio en los municipios PDET, se observa que éste aumentó significativamente entre el 2014 y el 2018 pasando de 389 a 903 de los cuales el 7.4% corresponden a homicidios de mujeres y el 43% corresponde a jóvenes entre los 14 y los 27 años, cerca de 2 p.p. menos que el año anterior; de estos 903 homicidios el 68.1% ocurren en el Bajo Cauca y Nordeste Antioqueño. Esta situación podría estar relacionada con la tendencia creciente de homicidios de líderes sociales y ambientales, defensores y defensoras de derechos humanos y excombatientes de grupos armados.

Fuente: elaboración propia basada en DNP – TerriData - Mindefensa (2014 – 2018)

Conclusiones

El fin del conflicto entre el gobierno y las FARC-EP significó un gran paso hacia la construcción de paz en Colombia. Para garantizar que la paz sea estable y duradera, es necesario priorizar las necesidades y urgencias de la población que habita en las regiones rurales las cuales históricamente se han visto más afectadas por el conflicto (ODS 16). Esa es la razón de ser de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), que hacen una apuesta por el buen vivir de estas comunidades que, en Antioquia, están concentradas en 24 municipios PDET.

Si bien el análisis realizado aquí se constituye como un ejercicio descriptivo y no atribuye causalidades entre las situaciones que se presentan, se resaltan ciertos hallazgos de interés en materia de algunos indicadores clave de la salud, la educación y la paz en estos territorios. 

En materia de salud (ODS 3), el fin del conflicto y una mayor destinación de recursos del SGP al sector no se tradujeron en incrementos en la cobertura en salud en los municipios PDET. Por el contrario, entre 2014 y 2018, la cobertura del SGSSS se redujo allí en 4,6 pp, lo que implicó un incremento del porcentaje de población sin afiliación, es decir, personas que carecen de afiliación al Sistema de Salud vía cualquiera de los regímenes. Especial atención demandan los municipios de Vigía del Fuerte y El Bagre, donde están los mayores porcentajes de PPNA entre los municipios PDET de Antioquia para el 2018.

Por otro lado, de forma generalizada se ve una caída en el porcentaje del SGP destinado a educación (ODS 4) que coincide con una disminución en las tasas de cobertura, bruta y neta, en transición y primaria. Pese a esto, las tasas constantes y marginalmente crecientes en los niveles de secundaria y media, sugieren que los esfuerzos por retener a los estudiantes en el sistema educativo están teniendo resultados de alguna magnitud.

En cuanto a la paz (ODS 16), la tasa de homicidios que, si bien entre 2014 y 2017 se redujo para los municipios PDET en 6 de las 9 subregiones del departamento, siguió siendo superior a la de los municipios no PDET. Además, preocupa el aumento de los casos de homicidios que entre 2017 y 2018, que podría estar asociado a la tendencia creciente de asesinatos de líderes sociales y ambientales, defensores y defensoras de los derechos humanos y excombatientes en las zonas de influencia de los PDET, lo que demanda un llamado a la acción frente a los mecanismos de protección y alertas por amenazas a este grupo de personas. 

En suma, la información analizada no muestra indicios de que estén sucediendo mayores cambios estructurales como aquellos a los que aspira la Reforma Rural Integral en los municipios PDET de Antioquia. Esto quizás se debe a que los Planes de Acción para la Transformación del Territorio (PATR), que instrumentalizan los PDET por medio de la consolidación de acciones y proyectos concretos (ARN, 2019), concluyeron su etapa de formulación a principios de 2019, es decir, por fuera del período de análisis.

Sin duda, son necesarios análisis de mayor profundidad y amplitud, pero también es cierto que hay que volver a poner la atención sobre los PDET y la agenda posconflicto, pues si bien la pandemia ha demandado priorizar acciones urgentes para su atención, también es cierto que desatender las problemáticas de las zonas más afectadas por el conflicto puede generar riesgos para mantener la paz como se anhela: estable y duradera.

Notas

(1) Se presentan los datos poblaciones con fuente censo 2005 y proyecciones del DANE, a partir de la información disponible a nivel municipal en TerriData. Para el año 2018 se conservan las proyecciones con el objetivo de poder comparar con los años previos.

(2) A partir del CONPES 3932 de 2018, el SGP se identifica como una de las principales fuentes de financiación del Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final (PMI) en donde se estima que tendrá una participación de 29.2% en el total de las inversiones para los 15 años de implementación del acuerdo (DNP, 2018) lo cual trae consigo una responsabilidad adicional para los municipios en términos de la gestión de sus recursos.

(3) Definida por el Ministerio de Salud (2020) como “la población clasificada en los niveles 1 y 2 del SISBEN que se encuentra en los puntos de corte adoptados en la Resolución 3778 de 2011 y a las poblaciones especiales registradas en los listados censales, que no se encuentran afiliadas a los regímenes contributivo y subsidiado y que tampoco están cubiertas por los regímenes especiales y de excepción”

(4) Fedesarrollo (2017). Informe mensual del mercado laboral. Efectos económicos del Acuerdo de Paz. Diciembre 2017.

(5) Tasa de cobertura bruta: proporción de estudiantes matriculados en un nivel educativo con respecto al número total de estudiantes que están en edad de cursar ese nivel educativo. Tasa de cobertura neta: proporción de estudiantes matriculados con la edad para cursar cierto nivel educativo con respecto al número total de estudiantes que están en edad de cursar ese nivel educativo.